Quels enjeux politiques pour quelle souveraineté alimentaire ?
Le 23 septembre 2018 sera soumise au vote du peuple suisse une initiative populaire déposée en 2016 par un groupe soutenu par le syndicat agricole Uniterre : "Pour la souveraineté alimentaire. L’agriculture nous concerne toutes et tous". Cette initiative veut promouvoir une agriculture à petite échelle, paysanne et familiale, plus éthique, diversifiée et durable. Reposant sur une intervention accrue de l’État sur les marchés agricoles, elle doit permettre de résister à l'ouverture croissante des marchés et à la pression concurrentielle en instaurant un droit à l’auto-détermination sur les produits consommés, répondant notamment aux attentes de la société en termes de normes sociales et environnementales. Le débat suscité par la souveraineté alimentaire permet ainsi d'inclure dans la discussion autour de la durabilité environnementale les questions fondamentales que sont le mode de production et la distance de distribution des marchandises (Dupuis et al. 2016). Ce débat permet d'aller au-delà de la culpabilisation des consommateurs ou du report sur ces derniers des choix concernant l’éthique et le développement durable : il s’agit d'impliquer le processus de l’offre à travers la production et la distribution de la production agricole. La question qui se pose alors est comment mettre en œuvre ces résolutions dans le contexte suisse. Cela implique-t-il des politiques protectionnistes, et si oui, sous quelle forme ? Y aura-t-il des conséquences sur l’approvisionnement des marchandises importées ? Est-ce que cela apportera des solutions à la dégradation des conditions de vie et de travail des agriculteurs ? Autant de questions qui vont orienter le vote du peuple. L’objectif de cet article est de situer le débat autour des implications politiques, pratiques et sociales de cette votation.
Rappelons que depuis 1996 et le retentissement de la crise de la vache folle, les peurs liées à la sécurité sanitaire des aliments sont nourries de manière récurrente par les médias suite à des scandales ou à des révélations concernant des produits destinés à la consommation alimentaire (par ex. lasagnes à la viande de cheval, œufs contaminés au fipronil, conditions d'élevage et d'abattage des poulets, effets des pesticides sur la santé, etc.). Dans ce contexte, le système de production alimentaire, et notamment agro-industriel, est de plus en plus questionné. En même temps, il est généralement admis que les modes de production agricoles et la globalisation des échanges, notamment à travers la libéralisation, mettent à mal les limites écologiques et sociales de la planète. Cette constatation ne vaut pas uniquement pour la petite agriculture paysanne mais aussi pour l'agriculture entrepreneuriale (Van der Ploeg, 2008), tout aussi dépendante du commerce agricole international et qui ne semble plus offrir la garantie d’un niveau de vie suffisant. Des mouvements combinant des aspirations à une globalisation plus éthique, à une relocalisation des terroirs, ou au bien-vivre1, accompagnées de promesses garanties par des marques et des labels, sont au cœur de l’actualité. Les critiques mêlent arguments sociaux, éthiques et écologiques contre la globalisation : aggravation des inégalités pour les plus pauvres, sur-dépendance et non plus interdépendance des économies nationales face au commerce international, conséquences écologiques et sanitaires des systèmes industriels de production et consommation (par ex. pollution, déforestation, épuisement de la fertilité des terres et aggravation du changement climatique du fait des transports liés aux échanges). Ces constatations conduisent à une volonté chez les consommateurs et acteurs des filières de production de recréer le lien à la terre, et également le lien entre nourriture et territoire, impliquant mention de provenance et traçabilité, afin de rétablir la confiance en une alimentation plus saine, écologique et durable (Schweizer et al., 2018). Face à ces constats, le concept de souveraineté alimentaire attire de plus en plus de partisans.
1. La souveraineté alimentaire, c'est quoi ?
Pourtant, le concept de "souveraineté alimentaire" n'est pas encore clairement défini. Si son évocation a inspiré de nombreux mouvements sociaux, des pratiques et des politiques innovantes, elle suscite également des débats passionnés sur son contenu pratique et conceptuel (Edelman et al., 2014). Son origine remonte à un mouvement international d’agriculteurs, la Via Campesina, en 1996 lors du Sommet mondial sur l’alimentation de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) se tenant à Rome. Elle consistait alors en un droit international permettant aux États de choisir une politique agricole garantissant l’autosuffisance alimentaire et le maintien d’une agriculture vivrière locale, liée à des mouvements alter-mondialistes allant à l'encontre des normes inspirées des règles de libre marché de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) (Via Campesina, 2004). Elle repose aujourd’hui sur la capacité des peuples, et non seulement des États, à faire des choix de consommation et d’œuvrer ainsi à la transformation des régimes agricoles, afin de contrer la fragilisation des agricultures à faible rendement face aux agricultures plus compétitives (Agarwal, 2014). L'augmentation significative du nombre d'acquisitions de terres sur une large échelle et la crise alimentaire de 2008 ont rendu encore plus visibles les aspects politiques et sociaux de l’insécurité alimentaire, favorisant ainsi la diffusion du concept de souveraineté alimentaire (Moruzzi Marques & Freitas Le Moal, 2014).
Pour nombre d'auteurs, la souveraineté alimentaire doit donc permettre un accès facilité à la terre pour les communautés paysannes. À l’échelle locale, la souveraineté alimentaire contribue à la pérennité de l’agriculture de proximité vouée à approvisionner les marchés régionaux et nationaux (Moruzzi Marques & Freitas Le Moal, 2014). Le développement d’un marché interne doit garantir la rémunération du producteur au juste prix, en luttant contre le dumping (Hrabanski, 2011).
La souveraineté alimentaire met en exergue les aspects sociaux et environnementaux de la production alimentaire par la promotion de l’agriculture familiale à petite échelle et les méthodes agricoles contribuant à l’autonomie des paysans, notamment les principes d’agro-écologie (Dufumier, 2010 in Moruzzi Marques & Freitas Le Moal, 2014). En même temps, elle se veut moteur d’un changement sociétal plus inclusif où la place de la femme, la participation de la population, et les principes démocratiques sont renforcés. Elle ne peut donc s’abstraire dans son application pratique de la contextualisation des choix individuels (Agarwal, 2014). Ainsi, si ce concept est porteur, il ne donne pas une recette toute faite. Son opérationnalisation est déterminée par des enjeux locaux qui restent à définir, suscitant controverses et contradictions. Il s'agit là de la raison première des débats. Quel contenu pratique donner à un concept globalisé qui se définit localement et démocratiquement ?
2. Du point de vue helvétique
À l’échelle de la Suisse, cette initiative fait écho à plusieurs enjeux : elle vise à remodeler la politique agricole pour aller vers une agriculture "familiale", et favoriser une agriculture durable, variée et bannissant les organismes génétiquement modifiés (OGM). Les auteurs de l’initiative demandent une augmentation du nombre d’actifs dans l’agriculture et une harmonisation des conditions de travail des salariés dans toute la Suisse2. La Confédération devrait garantir une transparence sur le marché et permettre aux producteurs d’obtenir une rémunération équitable. Les produits importés devraient également correspondre aux exigences sociales et écologiques applicables en Suisse.
Toutefois, selon une grille de lecture plus centrée sur le commerce, ces dispositions seraient en rupture avec les traités internationaux, ce qui pourrait rendre les négociations de la Suisse avec ses partenaires commerciaux plus complexes.
Au vu de la position actuelle de la Suisse dans les négociations commerciales internationales, le Conseil fédéral joue la prudence et recommande de rejeter l’initiative. De fait, il souligne également que la politique agricole actuelle répond déjà à certains éléments de l'initiative (par ex. développer une agriculture paysanne diversifiée et durable, soutenir les prix des produits nationaux, protéger les terres arables). Ces éléments ont été, par ailleurs, plébiscités lors du vote sur le contre-projet fédéral pour la sécurité alimentaire du 24 septembre 2017 (proposé face à l'initiative pour la sécurité alimentaire, trop axée sur les produits indigènes).
Pourtant, si l'OMC a pour objectif de supprimer les subventions et de diminuer les tarifs douaniers, obstacles au commerce international, les négociations internationales ne parviennent que difficilement à s’accorder sur l'application de ces principes dans le domaine agricole. Les blocages dans la négociation dès que la question des subventions agricoles est abordée illustrent la frilosité des États à s'imposer des restrictions trop importantes. Les accords signés jusque-là portent essentiellement sur l’interdiction des subventions à l’exportation, et dans le même temps permettent de plus en plus l'assouplissement des quotas ou protections à l'importation en raison de normes environnementales et sociales. Les organes de surveillance de l'OMC ont d'ailleurs constaté un accroissement du nombre de restrictions à l'importation mis en place par les États (Pederson et al, 2018). Par ailleurs, d'autres types d'accords se multiplient, notamment des accords régionaux, afin de favoriser les échanges avec des partenaires privilégiés, affaiblissant l'OMC en tant qu’acteur. Au final, ce sont les États qui font et défont les accords de l'OMC. La Suisse ne serait peut-être pas tant en décalage face à la tendance actuelle conduisant à plus de sévérité aux frontières pour des raisons sociales ou environnementales, d’autant plus que ces mesures répondent en partie à l’objectif "Faim zéro" des 17 Objectifs de Développement Durable (ODD).
3. Controverses : le local et le saisonnier
Cependant, au-delà des enjeux économiques qui peuvent freiner l'adhésion à cette initiative, elle réveille d'autres velléités que celles du discours vertueux autour de nouveaux modes de production et de consommation éthique et durable. Comme le montrent Schweizer et al. (2018), le commerce de proximité est en pleine expansion. Même s’il reste marginal (environ 5%), le marché des produits agricoles restant dominé par la grande distribution, une question émerge : le local pourrait-il devenir une forme de protectionnisme, et si oui, de quelle manière ?
Dans le contexte de libéralisation de l’économie et, en particulier, de l’agriculture, l’État a institué, à dessein, de nouvelles normes économiques non contraignantes n’entrant pas en conflit avec la liberté de choix des producteurs et des transformateurs d’écouler leurs produits par les canaux qu’ils souhaitent. Là réside le premier point d'achoppement : les nouvelles formes d’agriculture contractuelle de proximité sont souvent pointées du doigt car elles favoriseraient une consommation uniquement nationale. Une telle perspective entre en contradiction avec les motivations économiques des filières agroalimentaires, utilisant la dénomination de terroir et de localité dans le but d’une maximisation du profit, aux dépens du lien entre le producteur et le consommateur. Les secteurs économiques l’ont bien compris, l’image de la Suisse, la "suissitude" ou encore le Swissness sont des arguments de vente (Schweizer et al., 2018). Cette notion relève d’intérêts économiques, d’identité et de valeurs. D’ailleurs, le renvoi à l’origine nationale est plus fréquent, tout comme le renvoi à l’identité locale, qui se trouve au cœur de la controverse sur la globalisation, le libre-échange et l’internationalisation du commerce.
Born & Purcell (2006) amènent un nouvel élément à la discussion en indiquant que le piège du "local" consiste à associer une promesse spécifique à une multitude de qualités différentes qui seraient intrinsèques. Cette réflexion conduit à statuer entre des intérêts économiques, des préoccupations sociales et environnementales, et des visions du monde opposées. Les débats sur les qualités des produits issus de l’agriculture biologique, versus celles des produits locaux issus de l’agriculture conventionnelle, viennent encore complexifier le tableau (Willemin, 2017), et ils peuvent dérouter le consommateur.
Dans la même logique, l’impact climatique des produits locaux face à celui des produits importés suscite également la controverse : pourquoi consommer des tomates importées alors qu’on peut se procurer des tomates "locales", et ainsi éviter de contribuer à la pollution générée par le transport ? Cette préoccupation suscite d'autres inquiétudes pour certains consommateurs : qu'en sera-t-il du confort de pouvoir obtenir des fruits et légumes en toute saison si nous privilégions le local ; comment réguler l'engouement pour les produits importés dont la production de masse entraîne des conséquences environnementales désastreuses (avocats, bananes, quinoa) ? Doit-on leur faire le même procès qu’à l’huile de palme, qui accumule tous les aspects négatifs du système de production monoculturale agricole de masse, en plus de son image sanitaire négative ? Est-ce au citoyen-consommateur de faire un choix éthique et durable, au risque de se perdre dans un labyrinthe d’informations et de labels, ce qui n’impacterait que l’accès aux produits frais et non la majeure partie de ceux destinées à la transformation ? Le vote en faveur de la souveraineté alimentaire permettra-t-il une politique plus active pour accéder à une offre de produits eux-mêmes éthiques et durables ?
Et après ?
Ainsi, ces votations ne posent plus, semble-t-il, la question de savoir qui soutient ou non l’idée d’une agriculture plus éthique, sociale et soucieuse de l’environnement (la votation de 2017 a répondu à cette question), mais quels moyens et quelle forme doit prendre une telle politique. La souveraineté alimentaire peut être perçue comme étant encore l'apanage d'un idéalisme anti-libéral, mais elle peut aussi s’analyser comme étant le symbole d'une véritable remise en question de la confiance liée au processus qui amène le produit dans l'assiette. En tout cas, une interrogation demeure : les politiques qui seraient mises en œuvre permettraient-elles la transition d'un système de monoculture agricole et agro-industriel vers des pratiques d'agro-écologie, avec de nouveaux paradigmes sociaux et culturels (Edelman et al, 2014) ?
Car en effet, au-delà du débat autour du protectionnisme qu'implique le texte, le vote sur la souveraineté alimentaire souligne une opérationnalisation complexe face aux inquiétudes et à la perte de confiance en un système alimentaire qui semble nous échapper complètement ou en partie. Ce texte veut apporter une réponse à des demandes de consommation oscillant entre discours vertueux et pratiques de confort (tensions entre des régimes alimentaires contradictoires), confrontés aux implications sur le quotidien au niveau local (notamment sur l’acceptation sociale de ce qui constitue le périmètre du local : 50 km, incluant les zones frontalières ?), ou encore l’acceptabilité de normes plus restrictives – sur le cacao, le café, le thé, la banane, l’avocat, le quinoa et tout produit utilisant l'huile de palme – en cas de doute concernant les certifications environnementales ou sociales et la traçabilité des produits importés (voir les doutes sur la certification RSPO pour l'huile de palme, ou encore les faiblesses relevées autour de certaines filières Max Havelaar). Enfin, ces politiques permettront-elles d'interpeller et transformer le système de l'agro-business et pas seulement les responsabilités des consommateurs, ni celles de la petite paysannerie d'ici et d'ailleurs ? Autant de questions qui nous renvoient à la complexité et aux enjeux contradictoires animant tout débat d’opérationnalisation de ce que signifie l’éthique et le durable.
Notes
1 Le buen vivir est un concept devenu référence en Amérique Latine ; il prône un développement humain en harmonie avec la nature.
2 Rappelons que le nombre d’exploitations est passé de 206'000 à 66'000 entre 1955 et 2004 (Canton de Vaud, 2018). Dans les années 2000 à 2010, 11'500 exploitations au total ont mis un terme à leurs activités. Les petites exploitations de 1 à 10 hectares de surface agricole sont les plus touchées par ces restructurations. De manière générale, le nombre d'exploitations de moins de 30 hectares de surface agricole diminue constamment, alors que le nombre de celles de plus de 30 hectares augmente.
Références
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Born, B., Purcell, M. (2006). "Avoiding the local trap : Scale and food systems in planning research", Journal of planning education and research, 26(2), 195-207.
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Dupuis J., Knoepfel P., Schweizer R., Marchesini M., Dupontavice M., & Walter L. (2016). La politique suisse de réduction des émissions de gaz à effet de serre : une analyse de la mise en œuvre. Rapport sur mandat de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), Lausanne, IDHEAP.
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Willemin, L. (2017). Tu parles Charles !, Le Locle, Éditions G d’Encre, 76 p.
E-documents
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Via Campesina, 2004, Qu’est-ce que la souveraineté alimentaire ? [en ligne]. Consulté le 24 août 2018.
Marie-Clémence Mouron
Marie-Clémence Mouron est étudiante de Master en spécialisation Climatologie, impacts et gouvernance à l'Institut des sciences de l'environnement de l'Université de Genève. Elle est titulaire d'un Bachelor of Science HES-SO en Œnologie, obtenu en 2015. Elle a collaboré pendant plus de deux ans avec l'Observatoire suisse du marché des vins, centre de compétences national en économie vitivinicole à Changins. Actuellement elle réalise son mémoire de Master, axé principalement sur le concept "local" en Ville de Genève. Ses intérêts portent sur l'économie vitivinicole, la souveraineté alimentaire et la sécurité alimentaire.
Pauline Plagnat
Pauline Plagnat, chargée de cours à l'Institut des sciences de l'environnement dans le cadre du Master universitaire en sciences de l'environnement (MUSE), est une économiste du développement. Son enseignement porte sur les politiques environnementales, les enjeux développement-environnement, l'économie écologique ou encore l'interdisciplinarité. Ses terrains de recherche se situent en Asie du Sud-est (principalement en Corée du Sud), en Afrique (Mali) et en Europe.